مهمترین دسته از مقرراتی که خواهان باید در درخواست رسیدگی به دعوا و تعقیب آن رعایت نماید، مقررات مربوط به صلاحیت مراجع است. در صورتی که رسیدگی به امری مطابق مقررات قانونی از مرجعی درخواست شده باشد، مرجع مزبور مکلف است چنانکه در رسیدگی به امر مطروحه صالح باشد و یا به عبارت دیگر به موجب قانون مأمور رسیدگی به آن امر باشد، نسبت به آن رسیدگی و به صدور رأی اقدام نماید. صلاحیت محکمه مبتنی بر اصل قانونی بودن است. بنابراین هر مرجع قضاوتی در صورتی می تواند و مکلف است به امری رسیدگی کندکه امر به موجب قانون درقلمرو صلاحیت آن قرار داده شده باشد.

مقررات صلاحیت باید به گونه ای تدوین شوند که از نظر محلی، قضاوت شونده را هرچه بیشتر به قاضی نزدیک کنند و از سوی دیگر دادگاه باید به گونه ای برای رسیدگی به دعاوی و امور اختصاص باید که مقصود و مراد قانونگذار را بهتر درک نماید؛ امری که نوعی تخصص مراجع قضاوتی را ایجاب می کند.
خصیصه صلاحیت، با نظم عمومی در ارتباط است و به موجب قانون معین می شود. نه دادگاه و دادرس و نه طرفین اختلاف هیچکدام نمی توانند از رعایت آن تخلف ورزند. صلاحیت، توانایی، اختیار و الزامی است که قانون برای رسیدگی به دعاوی به مراجع قضایی یا اداری داده است. مدعی در انتخاب دادگاه آزاد نیست و باید به دادگاهی رجوع کند که برای رسیدگی، صلاحیت دارد و دادرس نیز نمی تواند به دعاوی رسیدگی نماید که خارج از حدود صلاحیت قانونی دادگاه می باشد. بنابراین قواعد صلاحیت از قواعد و مقررات آمره بوده و عدول از آن موجب بطلان و بلا اثر بودن تصمیم است.
به موجب قسمت اخیراصل ۱۵۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «تشکیل دادگاه ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است» لذا دادگاه نمی تواند به دعوایی رسیدگی کند، مگر اینکه برابر قانون، صلاحیت رسیدگی به آن دعوی را داشته باشد. با این کیفیت، تعیین مرجع صالح، محدوده و توانایی مرجعی تعیین شد، دادرس نمی تواند از حدود تعیین شدهء قانونی، عدول نماید، از طرفی افراد و مراجعی که حسب قانون، صلاحیت و توانایی رسیدگی به دعوایی را پیدا ننموده اند مخیر به مداخله و قبول دعوی و رسیدگی و اتخاذ نظر و تصمیم نبوده و عدم صلاحیت، یکی از موارد نقص آراء و احکام صادره از سوی مراجع غیر صالح در مرحله تجدید نظر خواهی است.^[۹]
۱-۳-۱- بند اول- صلاحیت و استقلال دادگاه
همانگونه که مکرراً ذکر شد، استقلال دادگاه از موارد مهمی است نقش تعیین کننده در فرایند رسیدگی و منصفانه بودن نتیجهء آن دارد. لذا باید تمامی مواردی که به نوعی با استقلال دادگاه در ارتباط هستند مورد بررسی قرار گرفته و راهکارهایی برای حفظ استقلال دادگاه در نظر گرفته شود. یکی از موارد مربوط، صلاحیت است.
طبق یک اصل قدیمی، دادگاه باید خودش تعیین کند که آیا در خصوص مسأله ای خاص صلاحیت رسیدگی دارد یا خیر. هرچند از اهمیت این اصل قدیمی با ظهور قوانینی که صلاحیت هر کدام از دادگاه ها را تعیین می کنند، کاسته شده است، ولی این اصل هنوز دارای اهمیت اساسی است. ساده ترین بیان این اصل این است که هیچ نهادی نمی تواند دادگاه را در مواردی که دادگاه خود را به لحاظ قانونی صالح نمی داند، به رسیدگی به موضوع یا پرونده ای خاص ملزم کند. ای اصل در برخی از اسناد بین المللی به عنوان یکی از اصول دادرسی منصفانه ذکر شده است.^[۱۰]
تصمیم گیری در خصوص صلاحیت نهاد قضایی باید با توجه به مسائل زیر صورت بگیرد:
این که موضوع دعوا و یا جرم کجا اتفاق افتاده است؛
این که مال مورد مناقشه کجا واقع شده است؛
این که محل سکونت طرفین دعوا کجا است؛
براساس رضایت طرفین
نظیر بسیاری از موارد دیگر، قانون در این ارتباط که آیا کمیسیون ابتدا به صلاحیت خود رسیدگی می کند، ساکت است. اما قاعدتاً وقتی اختلافی برای رسیدگی به کمیسیون آورده می شود، لازم است ابتدا کمیسیون صلاحیت ذاتی ومحلی خود را بررسی نموده و تصمیم بگیرد که آیا صلاحیت رسیدگی به مورد را دارد یا خیر. بدیهی است که کمیسیون نمی تواند بدون تعیین صلاحیت خود در ارتباط با مورد از حیث صلاحیت ذاتی و نسبی خود، اقدام به رسیدگی نماید.
همچنین هیچ نهاد دیگری نمی تواند صلاحیت رسیدگی را بر کمیسیون تحمیل نماید و این خود کمیسیون است که باید در این ارتباط تصمیم بگیرد و چنانکه موردی را در صلاحیت خود ندید از قبول آن امتناع نماید. قبول یا نپذیرفتن صلاحیت کمیسیون در خصوص مورد، مسائلی را ایجاد می کند که لازم است پاسخ های مناسب به آنها داده شود که در آئین رسیدگی به آنها خواهیم پرداخت.
۲- بخش دوم- آئین رسیدگی
۲-۱- گفتار اول- آئین رسیدگی کمیسیون ماده۷۷
براساس ماده ۷۵ قانون شهرداری، «عوارض و درآمد شهرداری به وسیله مأمورین مخصوصی که از طرف شهرداری به نام مأمور وصول تعیین می شود دریافت خواهد شد…». دریافت انواع مختلف عوارض ممکن است به شیوه های متفاوتی به عمل آید. برای نمونه در ارتباط با عوارض نوسازی، براساس « قانون نوسازی و عمران شهری» بهای اراضی و ساختمان ها و مستحدثات از سوی شهرداری ممیزی و اعلام می شود و عوارض بر مبنای آن محاسبه می شود و با صدور قبض و تحویل آن به مؤدی به اطلاع وی می رسد. براساس ماده ۱۰ قانون، فوق، عوارض هر سال در اول فروردین ماه آن سال تحقق می یابد و باید حداکثر تا پایان همان سال به شهرداری پرداخت گردد. در صورتی که مؤدی در این مهلت عوارض را پرداخت نکند، شهرداری مشخصات آنان را به ادارات آب و برق اعلام می نماید وادارات مذکور با اعلام مهلت دو ماهه به آنان اخطار می کند که در صورت عدم پرداخت، نسبت به قطع آب و برق آنان اقدام خواهد شد. در ادامه شهرداری می تواند نسبت به وصول از طریق اجرای ثبت اقدام نماید. ادارات و دوائر اجرای ثبت بنا به تقاضای شهرداری مکلف به صدور اجرائیه و تعقیب عملیات اجرایی طبق مقررات مربوط به اجرای اسناد رسمی لازم الاجراء می باشد.
بدیهی است که مبلغ عوارض باید بصورت کتبی و با تاریخ وامضای مامور صلاحیت دار به اطلاع مؤدی برسد. قانون مهلت خاصی را برای اعتراض مؤدی پیش بینی نکرده است. برای مثال در ارتباط با مورد فوق الذکر مؤدی یک سال مهلت دارد تا عوارض را بپردازد و احتمالا تا پایان همین مدت و حتی در مهلت دو ماه اخطار ادارات آب و برق می تواند اعتراض خود را تسلیم کمیسیون نماید. «آئین نامهء اجرایی وصول عوارض و درآمد و بهای خدمات شهرداری» در ارتباط با مهلت اعتراض به عوارض تعیین شده، مهلت هایی را مقرر کرده است. براساس مادهء ۳ آئین نامه، شهرداری باید تاریخ تحقق و مهلت و نحوهء پرداخت عوارض را به اطلاع مؤدی برساند. در صورت امتناع مؤدی از پرداخت عوارض در مهلت مذکور در مادهء ۳ آئین نامه، شهرداری مبادرت به صدور پیش آگهی می نماید. در پیش آگهی مهلت اعتراض باید قید شود که کمتر از یک هفته نخواهد بود. همچنین قید می شود که در صورت عدم اعتراض در مهلت مقرر در پیش آگهی، عوارض به منزلهء قبول از ناحیهء مؤدی تلقی شده و قطعی و لازم الاجراء خواهد بود. براساس تبصرهء ماده ۱۲ این آئین نامه، هرگاه مؤدی در داخل کشور و خارج از حوزهء شهرداری سکونت داشته باشد. ۲۰ روز و در صورتی که خارج از کشور ساکن باشد دو ماه مهلت اعتراض در پیش آگهی اضافه خواهد شد.
با توجه به مادهء ۱۰ «قانون نوسازی و عمران شهری» که مهلت پرداخت را تا پایان سال مقرر کرده است، به نظر می رسد که مهلت پرداخت با مهلت قطعی شدن متفاوت است. مهلت مذکور در آئین نامه برای اعتراض، در واقع مهلت اعتراض در شهرداری است و چون همان پرونده در صورت عدم حل اختلاف در شهرداری به کمیسیون ارسال می شود لذا در عمل مهلت اعتراض در کمیسیون نیز محسوب می شود اما مبنای قانونی مناسبی برای این امر محسوب نمی شود. بعد از اتمام مهلت اعتراض که در برگهء پیش آگهی قید می شود و عدم اعتراض مؤدی، عوارض قطعی می شود و اگر چه ممکن است مؤدی هنوز مهلت پرداخت داشته باشد اما شهرداری از پذیرش اعتراض بعد از آن تاریخ خودداری خواهد کرد و ارسال پرونده به کمیسیون نیز منتفی خواهد بود. این در حالی است که اعتراض در شهرداری و اعتراض در کمیسیون دو مقولهء جداگانه است و مهلت های هر کدام باید براساس قوانین یا مقررات به دقت مشخص شده باشند.
در هر حال یک ناهماهنگی و ابهام در ارتباط با مهلت ها به چشم می خورد. از طرفی هیچ گونه مهلت قانونی در ارتباط با طرح اعتراض در کمیسیون وجود ندارد ومهلت های مقرر در «آئین نامهء اجرایی وصول عوارض و درآمد و بهای خدمات شهرداری» نمی تواند در این ارتباط سندیت داشته باشد چون مربوط به وصول عوارض است نه حل اختلاف و از سوی دیگر همین مهلت ها نیز در مواردی توأم با ابهام هستند.
همین قانون «شهرداری مکلف است پس از پایان شش ماه اول سال بعد طبق مقررات ماده ۱۳ این قانون نسبت به استیفای مطالبات خود اقدام کند.» بنابراین به عنوان مثال اگر شهرداری برگ عوارض را در اردیبهشت به مؤدی ابلاغ نماید، مؤدی تا پایان سال مهلت دارد تا آن را پرداخت نماید. اگر در پایان سال عوارض پرداخت نگردد، شهرداری اسامی مؤدی را به ادارات آب و برق و … اعلام می کند و ادارات مذکور ضمن اخطار دو ماه به مؤدی مهلت می دهند تا نسبت به پرداخت اقدام کند. بدیهی است که این مهلت ها در ارتباط با عوارض نوسازی و عمران شهری باید اجرا شوند و شهرداری یا وزارت کشور نمی تواند براساس آئین نامه آنها را تغییر دهد.
این در حالی است که براساس مادهء۳ «آئین نامهء اجرایی وصول عوارض و درآمد و بهای خدمات شهرداری»:
شهردار می بایست در اجرای قسمت اخیر ماده ۴۷ قانون شهرداری، مصوبات مربوط به عوارض را که جنبه عمومی دارد با وسایل ممکنه یا اعلان آگهی به اصلاع عموم و مؤدیان عوارض برساند و ضمن آن تاریخ تحقق و مهلت پرداخت عوارض و نحوهء پرداخت و در صورت لزوم بشماره حساب بانکی و آدرس مراجعهء اشخاص را معین نماید.
در صورت امتناع مؤدی از پرداخت عوارض درمهلت مذکور مادهء ۳، شهرداری مبادرت به صدور پیش آگهی می نماید.
مهلت اعتراض (حد اقل یک هفته) و ذکر اینکه در صورت عدم اعتراض در مهلت مقرر در پیش آگهی عوارض به منزلهء قبول از ناحیهء مؤدی تلقی شده و قطعی و لازم الاجراء خواهد بود.
هرگاه مؤدی در داخل کشور و خارج از حوزهء شهرداری سکونت داشته باشد ۲۰ روز و در صورتی که خارج از کشور ساکن باشد دو ماه مهلت اعتراض در پیش آگهی اضافه خواهد شد (ماده۱۲)
پیش آگهی باید با ابلاغ قانونی، طبق موارد مذکور درفصل ابلاغ، قانون آئین دادرسی مدنی به مؤدی یا مؤدیان ابلاغ گردد و در پیش آگهی قید شود که عوارض متعلق را ظرف مهلت معینی (حداقل یک هفته) از تاریخ رویت پیش آگهی به حساب (معرفی شده در پیش آگهی) درآمد شهرداری واریز و رسید دریافت نمایند و هرگاه نسبت به میزان عوارض مندرج در پیش آگهی
در صورت انقضای مهلت مندرج در پیش آگهی (حداقل یک هفته) و عدم اعتراض مؤدی، پیش آگهی صادر به منزلهء قبولی از ناحیهء مؤدی تلقی شده و عوارض مربوطه به مرحلهء قطعیت رسیده و شهرداری مکلف است ظرف مدت ۱۰ روز پس از انقضای مهلت مقرر در پیش آگهی، میزان بدهی قطعی شدهء مؤدی را با صدور اخطاریه به وی ابلاغ نماید و در برگ اخطاریه متذکر گردد و هرگاه وی ظرف مدت ۱۵ روز از تاریخ ابلاغ اخطاریه نسبت به پرداخت بدهی عوارض خود اقدام ننماید به استناد مادهء ۲۸ و تبصره های ذیل ماده ۱۳ قانون نوسازی و عمران شهری از طریق عملیات اجرایی نسبت به وصول بدهی عوارض اقدام خواهد شد. (ماده ۱۴)
به منظور ترغیب و افزایش مشارکت شهروندان در تأمین به موقع هزینه های شهرداری، شهردار می تواند با تصویب شورای شهر در اجرای بند ۱۶ مادهء ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهروندان مصوب سال ۷۵ در خصوص عوارض محلی، عوارض شهر (نظیر عوارض اتومبیل، کسب و غیره) به مؤدی ای که کل عوارض متعلقهء مربوط به هر سال را قبل از اتمام سال پرداخت نماید جایزهء خوش حسابی در نظر گرفته و با بهره گرفتن از مصوبهء شورای اسلامی شهر اقدام نماید. (ماده ۱۵)
نظر به موارد یاد شده، ابتدا شهرداری باید میزان عوارض را با قید مهلتی برای پرداخت، به مؤدی ابلاغ کند. در صورت عدم پرداخت در این مهلت، شهرداری اقدام به صدور پیش آگهی می کند و مهلت اعتراض را در آن قید می کند که حداقل یک هفته خواهد بود. در صورت عدم اعتراض، عوارض قطعی است اما چنانچه مؤدی اعتراضی داشته باشد، می تواند در مهلت قید شده در پیش آگهی، آن را به شهرداری تسلیم کند. از طرفی براساس ماده ۱۵ همین آئین نامه برای کسانی که عوارض محلی را قبل از پایان سال پرداخت نمایند، جایزهء خوش حسابی تعلق می گیرد. بنابراین در ارتباط برخی از عوارض، مؤدی تا پایان سال مهلت دارد که عوارض را پرداخت نماید و البته در این مهلت حق اعتراض نیز خواهد داشت. چنانچه تا پایان سال پرداخت نکند و منجر به صدور پیش آگهی شود، می تواند در مهلت مقرر در پیش آگهی اعتراض نماید. با این حال مشخص نیست عوارضی نقداً دریافت می شوند (برای مثال عوارض مندرج در بلیت مؤسسه مسافربری)، تا چه زمانی قابل اعتراض خواهند بود.
۲-۱-۱- بند اول- مراحل قبل از تشکیل پرونده در کمیسیون
شناسایی مؤدی
به موجب مادتین ۳۰ و ۳۱ آئین نامهء مالی شهرداری ها، هر شهرداری باید دارای تعرفه ای باشد که در آن کلیهء انواع عوارض که به وسیلهء شهرداری و مؤسسات وابسته و تابعه به آن وصول یا تحصیل می شود، درج و هر نوع عوارض جدیدی که وضع و تصویب می شود یا هر تغییری در نوع و میزان نرخ آنها صورت می گیرد، در تعرفهء مذکور منعکس می شود. تطبیق وضع هر مؤدی یا هر مورد با تعرفهء عوارض درآمدها و تعیین و تشخیص بدهی مؤدی بر عهدهء مامورین تشخیص یا کسانی است که از طرف شهرداری یا سازمان های تابعه و وابسته اختیار تشخیص به آنها داده شده است. مأمورین مذکور مکلفند کمال دقت و بی نظری را در تشخیص خود به کار برند و در صورت تخلف به تخلفات آنها در دادگاه اداری شهرداری رسیدگی و تنبیهات قانونی در مورد آنها مقرر و اجرا خواهد شد.
براساس مقررات مذکور، مأمورین تشخیص شهرداری باید نسبت به شناسایی مؤدیان مشمول پرداخت هر مورد از تعرفهء عوارض، اقدام نمایند.
تشخیص بدهی اشخاص ناشی از عوارض یا بهای خدمات و تطبیق وضع هر مؤدی یا هر مورد، با تعرفه عوارض و درآمدهای مصوب موضوع مادهء ۳۰ آئین نامه مالی شهرداری، به عهدهء مأمورین تشخیص یا کسانی است که از طرف شهرداری یا سازمان های تابعه و وابسته با رعایت مادهء۳۱ آئین نامهء مالی شهرداری ها طی ابلاغ رسمی، دارای اختیار تشخیص بدهی عوارض باشند.
شهرداری می تواند به وسیلهء مأموران تشخیص خود که دارای کارت شناسایی معتبر و معرفی نامه از شهرداری باشند، دفاتر قانونی و پرونده های مؤسسات و کارخانجات و شرکت هایی را که در اجرای مادهء ۷۸ قانون شهرداری مکلف به وصول عوارض به نفع شهرداری و ایصال آن به حساب شهرداری یا حساب بانکی معرفی شده در تعرفه عوارض می باشند کنترل و دفاتر مأخذ موجود را برای احراز اینکه صاحب مؤسسه و یا کارخانه و یا شرکت و یا کارمندی که دفاتر نزد اوست به تکالیف خود در مؤدیان عوارض شهرداری بویژه مؤدیان عوارض کسب مکلفند موجبات تسهیل رسیدگی را برای مأمور تشخیص شهرداری فراهم آورند.
محاسبهء عوارض
برای محاسبه عوارض با توجه به نوع آن چند صورت متصور است که عبارتند از:
عوارضی که نیاز به بررسی دفاتر مالی مؤدی دارد؛ مانند عوارض واحدهای تولیدی و… که معمولاً میزان آن نسبتی از درآمد مؤدی است. برای محاسبهء اینگونه عوارض، مأمورین شهرداری به واحد مربوطه مراجعه و با بررسی درآمد مشمول پرداخت عوارض، میزان عوارض متعلقه را محاسبه می کند.
برخی از انواع مانند عوارض نوسازی که بر مبنای ممیزی شهرداری صورت می گیرد و یا عوارض کسب و پیشه یا عوارض سالانل خودرو که میزان آن هر ساله براساس اطلاعات موجود در شهرداری قابل محاسبه است.
عوارضی که مؤدی بر اثر نیاز به شهرداری مراجعه و درخواست دریافت خدمتی را از شهرداری دارد که به آن خدمت عوارضی تعلق می گیرد یا انجام عمل موکول به پرداخت عوارض است مانند عوارض صدور پروانهء ساختمانی، نقل و انتقال املاک و موارد مشابه که در اینگونه موارد مؤدی به شهرداری مراجعه و درخواست و پرداخت عوارض را می نماید.
بویژه در مورد بند ۱ فوق، احتمال عدم همکاری مؤدی با مأمورین شهرداری وجود دارد. در هنگامی که مؤدی از ارائه و در اختیار گذاشتن مدارک و دفاتر خودداری کند، مأمورین تشخیص باید با تشخیص علی الرأس، میزان عوارض متعلقه را محاسبه کند. بدیهی است پس از تشخیص میزان عوارض و اعلام آن، در صورت درخواست مؤدی مدارک و مستندات او مورد ملاحظه قرار می گیرد.
۳- اخطار
اخطاریه نیز یک آگهی خلاصه ای است که پس از انقضای مهلت قید شده در ابلاغیهء پیش آگهی، در صورت عدم پرداخت مؤدی برای آگاهی و گوشزد به وی ارسال می شود که باید برابر مقررات به مؤدی بدهکار ابلاغ شود.
وصول
براساس ماده ۷۵ قانون شهرداری، عوارض و درآمد به وسیله مأمورین مخصوصی که از طرف شهرداری به نام مأمور وصول تعیین می شود دریافت خواهد شد. مأمور وصول شهرداری وظیفهء پیگیری وصول عوارض محاسبه شده را بر عهده دارد که تعداد آنها بسته به تراکم کار متفاوت است.
۵- ارسال پروند به کمیسیون
در صورت اعتراض مؤدی در هر مرحله از موارد فوق عدم امکان حل و فصل موضوع در شهرداری و یا در صورت عدم توجه به اخطار پس از اتمام مهلت مندرج در برگ اخطاریه، پرونده جهت بررسی و تصمیم گیری به کمیسیون مادهء ۷۷ ارسال خواهد شد. ^[۱۱]
به نظر می رسد این رویهء عملی در ارتباط با ارسال به کمیسیون که در «سری منابع آموزشی شهرداری ها» منعکس شده است، با موازین قانونی مطابقت ندارد. زیرا عوارض بعد از اتمام مهلت اعتراض و عدم اعتراض از سوی مؤدی، قطعی محسوب می شود و شهرداری می تواند از طریق اجرائیهء ثبت اقدام به وصول نماید و موردی برای ارسال پرونده به کمیسیون باقی نمی ماند تا در صورت عدم توجه مؤدی به اخطار، شهرداری پرونده را به کمیسیون ارجاع کند. علاوه بر آن این مؤدی است که باید نسبت به تصمیم شهرداری در مورد عوارض، در کمیسیون اعتراض نماید و دلیلی وجود ندارد که شهرداری از سوی مؤدی که معترض نیست ولی عوارض را نیز نمی پردازد، پرونده را به کمیسیون ارجاع کند.
براساس ماده ۱۰ «قانون نوسازی و عمران شهری»، عوارض هر ساله در اول فروردین ماه آن سال تحقق می یابد و باید حداکثر تا پایان همان سال به شهرداری پرداخت گردد. در صورتی که مؤدی در این مهلت عوارض را پرداخت نکند، شهرداری مشخصات آنان را به ادارات آب و برق اعلام می نماید و ادارات مذکور با اعلام مهلت دو ماهه به آنان اخطار می کند که در صورت عدم پرداخت، نسبت به قطع آب و برق آنان اقدام خواهد شد. در ادامه شهرداری می تواند بر اساس تبصرهء ۱ مادهء ۱۳ قانون مارالذکر نسبت به وصول از طریق اجرای ثبت اقدام نماید. ادارات و دوائر اجرای ثبت بنا ب تقاضای شهرداری مکلف به صدور اجرائیه و تعقیب عملیات اجرایی طبق مقررات مربوط به اجرای اسناد رسمی الاجراء می باشد. ^[۱۲]